陈奕敏近照

　　2003年，全国高考文科试卷有这样一道试题：“长江三角洲是我国基层民主建设发展较快的地区之一。当地的‘民主恳谈会’，是基层政府就重大政策和建设规划等问题征询群众意见的新举措，已成为基层政府联系当地群众的新形式。在这种场合，群众行使的政治权利是什么？”

　　试题中提到的“民主恳谈会”的发源地就在温岭。这些年来，温岭民主恳谈的每一次改革都被详细地记录和研究，为研究民主进程的学者们所称道，甚至有学者提出：“温岭的民主恳谈改革所产生的影响不亚于当年安徽小岗村的家庭联产承包责任制，其意义甚至比它还要深远。”

　　作为温岭民主恳谈的重要推动者之一，温岭市委民主恳谈办公室副主任陈奕敏平淡地将这9年历程概括为“对老百姓民主意识的一次操练”，他说，“不断变革的民主恳谈更新了老百姓的观念，也培养了一种民主的习惯和生活方式。”

　　1999年：一问一答，村民与领导直接对话

　　民主恳谈起源于1999年。当时，全省部署开展农业农村现代化教育，温岭市将松门镇确定为试点镇。当时我正好担任温岭市委宣传部理论科副科长，分管党员教育工作，其中也包括松门镇的农业农村现代化教育试点工作。

　　1999年6月初，我来到松门镇商量开展试点的相关事宜。交谈中，时任该镇党委书记的朱从才对以往惯用的党员教育方式提出了一些意见，认为单向地对农民进行宣讲很枯燥，教育效果也一般。同时，他还提出：“我们能不能仿照记者招待会的形式，让领导干部和农民就某一个特定的公共问题进行面对面的沟通，一问一答，效果或许会好一些。”

　　朱从才的话给了我不小的启发，我开始设想采取群众自愿参加、自由发言的形式，开展一次农业农村现代化教育论坛。这就是民主恳谈的初始形态。

　　6月20日，松门镇各个村都贴了公告，把这次“论坛”的时间、地点、内容全部告知村民。

　　6月25日，首次“一问一答”式的讨论会在松门镇政府会议室举行，小小的会场内挤满200多名自愿前来的群众。村民提了很多问题，镇政府领导都一一进行答复、承诺、解决，一些暂时解决不了的问题也给予了详尽的解释。

　　这次全新的尝试取得了好于预期的正面效果。1999年，这样的“论坛”在松门镇就举办了4期，参加的群众多达600多人次，提出问题110件，当场答复84件，承诺交办26件，受到当地群众的普遍好评。

　　同时，松门镇的做法也在温岭市得到推广。特别是到了2000年，温岭很多乡镇都出现了类似于松门镇“论坛”的讨论会，有的叫“民情直通车”，有的叫“便民服务台”，有的叫“民情恳谈”……名称过于繁杂，有必要统一起来，于是我向宣传部领导建议采纳“民情恳谈”这个名称，改为“民主恳谈”。

　　就在这个建议尚未得到正式批准的同时，台州日报的记者到温岭采访报道我们的讨论会。采访中，为了便于宣传，我开始使用“民主恳谈”这个名词作为对各乡镇讨论会的统称。《台州日报》连续发表数篇报道之后，“民主恳谈”这个词就此宣传开了。

　　2001年：群众恳谈，在政府完成决策之前

　　温岭民主恳谈，逐渐引起方方面面的关注。2000年底，温岭举办首届曙光节，同时召开了一次民主恳谈研究会，组织了很多专家、学者到松门镇观摩考察。

　　我记得那天松门镇正举行第6次民主恳谈会，主题是城镇建设。恳谈会气氛非常热烈，其中一个场景令我至今仍记忆犹新。当时松门镇松溪村正进行街道改造，有几十户人家需要拆迁。镇政府的相关政策是“拆一还一”，即“拆一间房，还一块宅基地。”会场内，一位60多岁的阿婆带着5个媳妇来参加恳谈，向领导反映说自己家本来有6间房，但是政府拆了之后只还了5块宅基地。对于阿婆的疑问，镇政府的领导解释说：因为婆婆家虽然有6间房，但是面积都很小，补偿5块宅基地已经

　　算是特殊照顾了……双方就这样你一言我一语，争执得相当厉害。

　　这样的场景也让前来观摩的专家们看得目瞪口呆，大发感叹：“这决不是作秀，而是基层群众与干部真刀真枪的辩驳。”省社科院的一位学者在后来的讨论中甚至提出：“透过温岭民主恳谈，我看到了中国21世纪民主政治的新曙光。”

　　专家们的高度肯定也给予了我继续思考和探索的莫大勇气。2001年，我找到时任牧屿镇党委书记金小云，希望将该镇作为试点，召开一次政府决策前的民主恳谈会。幸运的是，我的建议得到大力支持。随后，我们决定将当时该镇正着手准备的牧屿公园规划方案作为民主恳谈会的议题。

　　恳谈会的方式还是跟以前一样，不同的是新增了决策环节。所有的群众发言结束之后，镇里相关领导随即进行商讨，吸收群众意见的合理性，调整原有的方案，最后再回到会场，向群众通报政府的最后决策。

　　这次成功试点以后，其他一些乡镇也纷纷开始效仿，以民主恳谈的方式就某些重大的决策议题征求公众的意见，并有选择性地予以采纳。2004年，民主恳谈被授予第二届“中国地方政府创新奖”，肯定了我们在这一阶段的成果。

　　2005年：乡镇预算，人大代表说说看

　　新河镇模式，是民主恳谈又一次全新的突破。其中，有一个人功不可没，他就是世界与中国研究所的李凡。

　　李凡是国内基层民主研究方面的专家。2004年与他相识时，我正为了民主恳谈如何与体制挂钩，发挥更大作用的问题进行着苦苦的探索。虽然我想到了民主恳谈与乡镇人大的结合，也开始在一些乡镇进行试点，但却迟迟没有进展。就在这时，亲自到温岭实地考察民主恳谈之后的李凡提出了一个令我茅塞顿开的建议——把民主恳谈和乡镇政府的财政预算结合起来。

　　我从2003年开始的苦苦探索终于找到了突破口。李凡说得对，政府财政预算不是一个简单、独立的政治问题，它涉及到公共资源的分配。只有公民参与，才能使分配公正透明。

　　这一想法很快得到时任新河镇党委书记金良明的支持。2005年7月，新河镇人大首次运用民主恳谈方式讨论、审议政府预算，“参与式预算民主恳谈会”由此诞生。以前乡镇的预算都是镇政府领导说了算，人大开会只是形式上过一下而已，但现在不一样了，完全被细化的预算方案必须要接受代表的询问，预算为什么要这么安排，你得给个充足的理由听听。预算合理不合理，大家一听就知道了。人大之于政府预算的功能，从仅仅是举手通过变为有发言权和修正权。

　　从2005年到2007年，经过3年的发展和不断丰富，新河镇探索出一套较完整的制度，并落实成为《新河镇预算民主恳谈实施办法(试行)》。而从实际效果来看，最直接的改变就是克服了镇政府对预算资金使用的随意性，较大程度削减了乡镇政府的财政预算赤字。新河镇实行参与式预算后，2006年镇政府财政赤字比2004年削减了3000多万元。

　　2008年：横向纵向，更新更广泛的改革

　　今年，“民主恳谈”与预算审查的结合继续向前迈进。目前，我们已经将新河模式推广到箬横、泽国、滨海、大溪4个镇，也就是说，目前温岭已有5个镇在进行参与式公共预算改革。如果推广顺利，明年还将增加2到3个镇。而每个镇在推广的时候，也并不是完全照搬新河模式，都各有一些创新。

　　譬如，将原来人代会前两天的初审改为会前一个月的两次初审。先由村干部、代表及关注预算的村民进行一次全局性的把握，判断财政资金的流向；再由会计、学校校长、医院院长、企业家等基层精英，对具体项目的预算进行准确判断。经过两次初审的预算草案和报告，已比较充分反映了代表们的意见。直到最后，才是人代会正式开幕的“三审”预算。

　　除了增加辩论程序、扩大范围、提前初审外，公共预算改革纵向提高到市一级来做，目前进行的是部门预算民主恳谈试验。今年1月13日，温岭市交通局就迈开了第一步。

　　在预算的初审阶段，交通部门改变过去由财政部门一个部门主导的局面，而是通过民主恳谈的方式，由人大牵头，扩大部门参与，同时，还引入人大及各个街道和乡镇公众代表、部分离退休人员的参与。最终，52名人大代表和民意代表对总计2.8亿元的交通预算资金摊在阳光下讨论。

　　与此同时，民主恳谈还在进行着更广泛的尝试。今年1月11日，温岭市第十二届二次党代会举行了专题民主恳谈，进行了6个专题的讨论。这在我省尚属首次。

　　■记者手记

　　从温岭民主恳谈发源至今，陈奕敏一直是该工作的大力推动者和实际执行者。在他身上，体现了一个知识分子和官员的巧妙结合。采访中，他会不经意提起卢梭和马基亚维利对他的影响，也会讲到某些西方政治学理论为温岭的民主佐证。

　　陈奕敏说，基层民主选举目前无法操作，官员的考察和监督更多地来自于上面，而不是向下负责。在改革开放倡导民主的新形势下，他一直在寻找基层民主实践的切入点。在不断的思考和探索中，民主恳谈形式终于诞生了，并逐渐完成了从“思想政治工作的创新载体”到“原创性基层民主形式”的改革。更让陈奕敏觉得庆幸的是，民主恳谈革新的这么多年中，他工作的每一步几乎都得到了上级领导及乡镇干部的大力支持和配合。

　　对于目前最受关注的“参与式预算民主恳谈”，陈奕敏说，公共预算改革本身并不是目的，激活时常处于“死机”或“修理”状态的基层人大的职能，才是最重要的意义。

　　民主恳谈与人大的结合颇见成效，陈奕敏又开始了新的探索：怎样把民主恳谈与政协有机结合起来，让民主恳谈发挥更大的作用？